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《汽车家庭》连载一:汽车家庭“权利观”之限行

| 2019-11-19

(本文节选《汽车家庭》中的第一章节《汽车家庭的“权利观”》上半部分)

比较一下可以发现,中国的汽车家庭为买车背负的税费在全球也是数得着的。然而,足额缴纳税费之余,汽车家庭享有哪些不容践踏的权利却是很少有人深思的。

放眼全国,率先进入汽车社会的北京、上海等大城市,都面临着汽车社会惊人增速的严峻考验。尤其是北京,作为私家车第一城,机动车将进入500万辆时代。与此同时,各地管理部门纷纷出台一些抑制机动车增长或使用的手段,例如,北京的尾号限行和“胎死腹中”的限牌政策、上海的车牌拍卖、广州对小排量汽车的限制、一些地方效仿北京奥运期间出台的单双号管理办法等也一直饱受争议。长远看,这种大城市的交通病会是全国性难题,从保护私家车主正当权利和促使地方政府依法行政的角度,急需一部全国性的涵盖汽车全生命周期的基本法律加以约束和规范。

(一)京城激辩单双号

2008年8月23日中午,在举世瞩目的北京奥运会闭幕前两天,北京国际新闻中心举行了“赛会期间北京城市运行保障”新闻发布会,向中外全面介绍北京奥运开赛以来城市运行保障情况,相关官员在会上公开回答了的提问。

针对有参会提出的关于机动车单双号限行等措施是否会继续执行下去的问题,北京市交通管理局副局长王立表示:奥运会期间北京道路交通运行状况良好,确保了赛事交通的安全、准点、可靠、便利,同时又最大限度地兼顾了社会交通的有序、安全、畅通,很多市民享受到了道路交通快捷、便利带来的心情舒畅。很多市民也通过邮件和其他方式向公安交通管理部门反映,认为单双号这种限行措施很好。随着公共交通保障越来越便利,很多市民也慢慢适应了不开私家车出行的交通方式。很多市民建议能不能把单双号限行措施长期坚持下去。我们的通告规定,单双号限行就是从7月20日到9月20日。但我个人认为,出行问题与老百姓的生活太密切了,关乎到众多市民的切身利益。我觉得,下一步不妨可以让市民展开一定程度的大讨论,让市民更多地去发表意见。听听市民的意见,也可以为我们政府今后的决策提供一定的参考。

之后,中央主要媒体和北京主流媒体以及众多网络媒体,围绕机动车单双号限行应不应该延续展开了一场激烈的大辩论。其针锋相对的程度、思想碰撞的深度、民众参与的热情以及引起的国内、国际影响远远超出人们的预计。

正如所有辩论一样,单双号限行大辩论也有正方和反方。正方是支持单双号限行继续的民众,反方则坚决反对单双号限行延续。以下是媒体报道的双方主要观点摘录:

正方主要观点摘述:

《新京报》在北京市民之间进行了调查,采取电话访问和面对面访问的方式,有车族和无车族比例是1:1.1,68.9%的受访者支持长期实行单双号限行。

北京市政府主办的首都之窗网站从9月17日至10月10日进行民意调查,对长期限行也有很高的支持率。

《检察日报》专访国家行政学院杨小军教授时,杨小军表示赞成限行,这实际涉及到各种群体的利益冲突问题。没车的也好,有车的也好,都是公共利益,大家都有权利。现在的问题是权利的此消彼长问题的凸显,你的权利多了,别人的权利就会受影响。“长期限行,在法律上'基本成立'”。因为《中华人民共和国路道路交通安全法》第三十九条规定:公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况,可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。这个条文,过去我们一直把它理解为临时性的疏导、限制、禁止,比如说跑马拉松了,进行临时的疏导、限制、禁止。但是,现在出现了新情况,如果将来真的要将单双号限行固定成为一个制度,这个条文所包含的意思就不是临时性的,而是长期的,甚至可以成为永恒的。

反方主要观点摘述:

新华社李安定在其专栏《门外车谭》中撰文认为,公民权利本位是和谐社会的精髓,买汽车在中国并不便宜,老百姓在不菲车价之外,足额缴纳了各种法定的税费,就应该有合法、正常地使用私家车的权利。单双号限行如果成为常态,势必构成对广大车主拥有和使用私家车权利的重大侵害,甚至是一种财产损失,于理于法都说不过去。这如同要求所有买了自住房的业主,只许隔日回家居住一样荒唐。十年前,围绕解决北京城市交通拥堵曾有过一场争论,也作过限行的尝试。最后,政府没有采纳对刚刚出现的私家车实行封杀或限行的“专家”建议,而是大力发展公交,尤其是轨道交通,在私家车和公共交通之间给市民提供一种选择。私家车历史性地扩大了北京人的生存半径,创造了巨额的社会财富。今天,私家车出行的通畅、环保、安全,应该成为全力保障的一件民生大事,回头路走不得!发展中的问题,只能在发展中解决。“单双号限行”常态化,在短时间内道路的确会十分畅通,但是好景不长,平衡被打破,新的通畅会刺激更多的新车购买,不出3年,北京街头跑着的车就会达到奥运会前的水平;此外,还有一倍数量的汽车停满北京大街小巷,旮旮旯旯,满城尽是停车场。到时候限出来的蓝天没有了,汽车在街上一步一步往前蹭,市民走出家门面对的是停满小区的“汽车阵”。单双号限行常态化这种简单化的城市管理方式,必然是一个死结,这一情景可以作为有关部门“考虑”时的参照。

中央电台《新闻1+1》栏目也专门针对单双号做了一期节目,白岩松在节目中表示:我愿意相信这个政策(单双号限行)无法延续下去。假如它真的要延续下去的话,表面上看来拥有了一个交通的畅通,但是它堵住了另外的很多东西,所以我想它弊大于利。

一个城市的交通的顺畅是不是一定要靠一刀切的方式来获得,那么我们在管理方面提出的要求怎么去进一步前进,大家的私人财产的权利又怎么去保护。另外,公共交通原本就应该更快地发展,现在其实你还是跟不上,等等这一系列的问题都停留在这里。

其实在奥运期间,我觉得北京市政府包括第一次开始进行单双号限行的时候,是在“好运北京”测试的时候,它也测试了一下单双号。我想所有人都应该注意到一个小细节,报请国务院批准,这就说明北京市政府也意识到进行这样一个强制的一刀切的政策,不是我自己这就能立即做主的,它涉及到很多人的公共利益。

所以我觉得面对这样一种行为的时候,单双号的限行恐怕很难用投票或者说是立法机构授权部门就可以实施,因为它先天的这种缺陷就足够大,我们可以去想想,在物权法实施了之后,即使少数人的权利也是应该得到保护的。

中国政法大学教授蔡定剑也在《新京报》发表了题为《常态限行不适用民主表决》的文章,指出在一个法治国家,不是在紧急状态、特殊情况或临时措施下,如果政府发出一道法令说,私人汽车只能分单双号出行,会有什么后果呢?政府很有可能会因此而被告上法庭,被告理由是侵犯财产,因此要承担赔偿或补偿的责任。

限制私人汽车出行,怎么会成为一个财产侵权的违法甚至违宪的问题呢?这在一个没有财产观念的国度里,人们会对此感到不太理解。作为奥运期间一项临时交通管理措施,限车出行能得到广大车主的理解,但是,如果要把这种措施当作一种长期制度规定下来,就会面临合法性的挑战。

政府限车怎么会关涉侵犯私人财产呢?法理上很简单,因为它限制了财产的使用价值。比如说,你买了一个房子,政府说你只能春秋季住人,不能冬夏季住人。理由是冬夏天要用空调和暖气,会造成空气污染。政府可不可以这样做呢?当然不可以。比如说,你向政府申请开一家餐馆,政府发给你合法经营许可证。但如果政府后来又规定你只能一周开三天门,如果政府在发许可证时没有这样的条件,事后限制就必须给予补偿。

美国历史上有一个有关财产的著名宪法案件叫“码头淤泥案”,说的是美国巴尔的摩市市政府改造城市的排水系统,结果城市的淤泥把一个私人的河边码头给淤塞得停不了大船,码头所有者拜伦把市长和市议会告上了法庭。这个官司一直打到最高法院,结果最高法院判政府侵犯财产而赔偿。可见,所谓财产侵权包括使财产价值的减损行为。政府如果要限制城市汽车数量,可以通过抬高私人购汽车的门槛,如有的地方政府规定购车要交特别费,或规定只给多少排量的车发牌等。但在非特殊情况下,不可以对已经通过合法拥有汽车的人实行限行。

可见,在限车问题上搞民意投票是没有意义的。假如北京市真要立法实行单双号限行,它的合法性只能是:在立法上可以限制后买车的人,因为人们是否购车可以选择,但它不能限制以前有车的人,否则就应给予赔偿或补偿,因为立法不能朔及既往,人们不能预见到政府损害其财产的后果,人们事先无法进行选择。

就在我写此文时,我的一个朋友给我发来一则幽默短信:“实行单双号限行以来,车流量大幅下降,出行人流大幅上升,公共交通压力加大。为此,交管局决定,从明日起,全市六环以内,市民实行单双眼皮限行措施,单眼皮单日出行,双眼皮双日出行,一单一双只能夜晚出行,戴墨镜者按故意遮挡号牌处理。”这是人们在以幽默的方式,评论这样的讨论。我想,人们之所以这样做,也许是在担心:政府的权力太大是非常可怕的,如果政府把特殊时期的措施变成常态就有问题了,哪怕是在做好事,哪怕是有民意的。毕竟,一旦无视法律和基本权利来讲民主,很多曾经的事情,就可能发生了。

单双号限行大辩论成为汽车家庭权利的启蒙教育

2008年北京奥运会落下大幕。畅快的交通、清新的空气成为奥运交通带给奥运参与者与东道主的宝贵财富。那么,奥运会和残奥会之后,我们应当如何延续奥运交通的精髓呢?

总结奥运交通的精髓,首先要提的就是使公交优先理念真正得到很好落实的公交魅力。这不光是指奥运期间北京公交提供的充足运力,还有巨资打造的轨道交通线、更新的公交车辆、改善的乘车环境等等。

数据显示,申奥成功后,北京市先后投入数千亿元用于公交车辆的更新和轨道交通、换乘枢纽的建设等。到目前为止,北京更新和新增的新型公交车达16000辆,公交车总数达到2万多辆,其中90%以上为绿色环保公交车。轨道线路日发送乘客300多万人次。与之相呼应的还有公交提速和公交降价,这些多管齐下的力挺公交的新举措使北京公交在速度、舒适度、经济性、安全性上的魅力大大提升,使公交优先得到细化和落实,北京的公共交通出行比例也达到了45%。

奥运会和残奥会之后,北京的公交魅力不但不会降低,还有继续发扬光大的趋势。北京市有关官员已经表示,北京目前的公交低票价政策是整个公共交通发展战略的一部分,不是奥运短时行为。这给长期利用公交出行的百姓吃了定心丸。

那么奥运会和残奥会之后,单双号限行措施应不应当延续呢?我认为,单双号限行措施是一种粗犷的临时管理措施,采取这种大范围强制手段并不是日常管理的上策,不宜长期推行。但是节约出行、绿色出行的奥运交通的核心精神却是汽车社会应当延续下去的。尤其是对公车的限行应当延续下去。此前公布的《国务院办公厅关于深入开展全民节能行动的通知》规定,除特殊情况外,公务车按牌号尾数每周少开一天。星期一至星期五停开公务车牌号尾数分别为1和6、2和7、3和8、4和9、5和0。当前,各地政府部门在积极落实《国务院办公厅关于深入开展全民节能行动的通知》的过程中,还应当努力借助公车限行举措,促进政府部门职能的转变和作风的转变,这也是公车限行作为公车改革重要一步的应有之意。

举例来说,在落实公车限行之前,山东省提出,采取公车轮休举措后,相关人员可采取公务车“拼车”、选乘公共交通工具和非机动交通工具出行等方式,如遇特殊公务,可调剂使用其他公务车辆。这充分说明,很多机关的公务并非一定要坐着公务车才能办,短途则骑车、步行,远途则乘公交或者拼车,公务员必须把公事乃至私事一定要驾、乘公车去办的潜规则丢在脑后,这是政府机关转变作风的重要一环。

山东省的经验还证明,停驶部分公车暂时没有明显影响到各机关办公效率。这一点,在北京举办中非论坛期间也得到了证明。这从一个侧面促使各级机关工作人员,必须认真思考哪些是必须履行的职责和公务,哪些是应当被压缩掉的出行和应酬,把有限的公车出行的机会真正用在服务百姓的政务上,真正建设服务政府和责任政府。

从这个意义分析,下一步,公车改革的深入其实大有天地。例如,在每周停驶一天办公效率长期不受影响的情况下,就应当探索再“加码”停驶一天,直到暂时达到公车限行的“极限”。而一旦机关停驶的一定比例的公务车被证明是“冗员”,就应当顺应公车改革的深入果断拍卖处置。另外,各级机关还可以为每辆公车主动设置一周耗油上限,逼迫公务员节约出行,文明驾车,把有限的时间和精力用在服务百姓的刀刃上。

而对于私家车等社会车辆的引导则要复杂得多,艰巨得多。关键是政府部门尽快拿出大家看得见的转变,对车主的自由选择做出强有力的引导。包括加速、彻底改变公交车运力紧张、线路覆盖不合理的现状,改变大城市轨道交通现状,改变目前不管开多少公里每年养路费都一样的现状、尽快推行燃油税等等。从长远看,政府部门的这些引导措施形成的杠杆作用要比车主的自觉更有效,比单双号限行更科学、更人性化。据统计,由于单双号限行,北京每天有400多万人转移到公共交通上来。单双号限行强制措施结束后,这400多万人的出行方式可能会暂时回归小汽车交通。但是,如果政府的引导措施到位,从长远看,这几百万人因为经济杠杆的作用再度自愿回归公交不是不可能的事情。再加上无车日、少开一天车等社会公益行动的引导,尽最大可能使百姓可以拥有汽车,却能尽量克制、节约地使用汽车,这是奥运交通精髓的重要延续。

2009年1月,北京市政府法制办副主任王金山公开表示,“单双号限行”常态化不现实,为京城围绕单双号的激辩正式划上了句号。但这场大辩论的意义绝不仅仅在于阻止了单双号限行常态化,它直接引发更多媒体、更多人开始深入关注在一个法制社会中,在一个汽车社会中,拥有私家车的汽车家庭享有哪些受法律保护的正当权利。

(二)“五日限行”电闪雷鸣

在北京残奥会闭幕后不久,2008年国庆放假之前的9月28日,北京市政府官方网站电闪雷鸣地公布了实施第十五阶段控制大气污染、实行错时上下班以及交通管理措施的三个通告,对奥运期间实施的部分封存公车、机动车按尾号限行、错时上下班、淘汰黄标车等措施进行了保留或调整。

通告对舆论关注较多的公务车做出一系列限制规定,主要包括:从10月1日起北京市各级党政机关封存30%公务车;北京市区域包括国家机关在内的各级党政机关、社会团体、企事业单位的公车按尾号每周停驶一天,其中限行范围为北京市区域内所有道路,时间为零时至24时。

与此相比,通告对社会车辆的限制相对宽松。从2008年10月11日至2009年4月10日,北京市和外地进京车辆将按尾号每周停驶1天,范围为五环路以内,时间为6时至21时,同时对机动车减征1个月的养路费和车船使用税。2008年10月13日是周一,尾号为1和6的私家车首次受到限行规定的约束。不过,根据北京市公安交通管理局公布的十项便民措施,限行首周没有罚款。

审视北京市这次交通限行规定出台的过程,可谓“电闪雷鸣”。最值得注意的是,这一消息的公布时机和公布方式。公布时机选择在国庆放假前夕,这造成很多人是节后才注意到其中的“五日限行”举措。在公布方式上,北京市有关部门只是在第一时间通知了几家市属媒体发稿。事前也没有经过任何民主听证,很多市民过节后注意到这条消息时都非常吃惊。这种快刀斩乱麻的做法真的能又快又准地扎到北京交通治堵的穴位吗?未必。

首先,在一个法治社会中,对现有私家车的长期限行要以法律为准绳,要有法律依据,要符合法律程序,这是任何一种针对私家车的限行政令能够长期存在的基础。

据北京媒体随后报道,北京市有关负责人表示,“《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》中的相关规定是政府制订这一限行措施的法律依据。”据这位负责人介绍,《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条中明确规定“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况,可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况,需要采取限制交通的措施,或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定开元棋牌,应当提前向社会公告”。

但是当我就此问题采访北京德润律师事务所律师刘家辉时,她认为这是偷换概念,因为在她和另外一些法律界人士看来,道路交通安全法中的限行是指短时间的局部交通管理手段,而北京市现在公布的限行规定长达半年,覆盖主城区,涉及绝大多数私家车,这对私有财产的使用造成了侵害。涉及私有财产征用、补偿等的法律依据不可能来自道交法这样一部法律或北京地方的环保法规,而应当从宪法、物权法中溯源。刘家辉律师认为,对私家车大范围限行要进行补偿,还要举行立法听证会,要通过全国人大立法的方式来操作这个事情,而不是通过一个公告的形式随随便便把私家车主的权利剥夺掉。“本着环保、节能的角度,我会能不开车就不开车,一周停驶可能不止一天;但是如果限行日我有事,我会开车,收到罚单我会申请行政复议。” 刘家辉律师坚定地对我表示。

从政府必须依法行政、提高百姓满意度的角度看,这次交通限行的出台过程也不适用于快刀斩乱麻的风格。例如,从2008年10月1日起,《湖南省行政程序规定》正式施行,政府重大决策要通过各种公开方式广泛征求公众意见,实行公众参与,建设参与式行政、合作式行政,充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。据当地媒体报道,第一次照章进行的立法听证会在长沙召开:2009年湖南将立哪些法,哪些立法项目最紧迫,哪些可以缓议,公众表达首次将被作为决策的重要参考。同理,对于交通限行这种涉及几百万人利益的强制行政手段,北京市民的知情权、参与权、表达权和监督权也是相当重要的。忽视这些,只图一时快刀斩乱麻的痛快,即使你的出发点是好的,可还会在很多百姓心里堵上一个疙瘩,气就不会顺,这绝不利于和谐汽车社会的构建。

对交通限行这种行政手段,快刀斩乱麻的另外一个弊病就是配套问题想不周全,给百姓生活带来便。我身边几位朋友在“五日限行”公布后都抱怨,奥运期间因为家里有两辆单号或者双号车,刚花钱改了牌照,一辆尾号是0,一辆尾号是5,按照新规定周五又都不能上路了。虽然随后交管部门推出人性化举措,又可以改号了,可这也意味着又要花牌照费了。再如,很多网友认为新的限行手段很难记忆,要按尾号每月轮换停驶日期,驾车出行前的算计比女性算生理周期还复杂,网友戏称“五日限行”是“百姓开车算经期”,这些不便都是服务型政府应当提前替百姓操到心的。

法新社关注了北京第一天实施“五日限行”的情况,文章说:“北京今天开始实施新的交通限行措施,但对于依旧车满为患,灰雾笼罩的首都来说效果甚微。”“尽管早高峰期间交通严重堵塞,但有关官员仍坚持认为,新的限行规定对交通流量有所缓解。北京某环路上的交警接受国家电视台采访时表示:'通常,车流的行进速度在每小时15至20公里左右,而今天的速度能达到每小时40公里。'”

路透社则在“五日限行”实施一段时间后撰文指出,《北京被根据号牌的停驶规定弄糊涂了》,文章指出:“很多北京车主显然为根据车牌尾号的停驶规定伤脑筋,而修改了的规定眼下可能引起更大混乱。为减少拥堵和污染,从(2008年)10月11日开始实施的'尾号停驶'规定显然让很多司机挠头,北京一家报纸每天都在头版刊登通知,提醒司机哪天不能开车。”“有人援引加拿大媒体顾问罗伯特·米勒的话说:'我担心改变禁行日期会引发混乱。人们很可能忘记自己哪天能开哪天不能开。'”

另据国内媒体当时报道,在人民网以“北京按车牌尾号每周停驶一天,您怎么看”为主题对69194名网民进行的调查中,44%的网民对限行公车表示支持,但52%的网民认为限行私车伤害到了有车人的利益,应考虑采取更妥当的办法解决问题。

《检察日报》则发文称限行新举措应先问民意。《检察日报》的这篇长篇评论认为,之前媒体上有关长期单双号限行可行性探讨,让市民对于停驶有了一定的思想准备,让人意外之处在于:一项涉及数百万人利益的公共政策,竟然在没有经过民主程序的情况下,在单双号限行结束仅仅一周之后就匆匆出台。新浪网的调查显示,反对限行私家车的声音占了上风。也许有人会说网上调查不可靠,但如果不否认这样的调查结果至少代表了一部分民意,那么,在这部分民意未充分表达之前就出台限行政策,在程序上是否正当?人们感到最可怕的地方也正在于此---既然在北京,一纸通告可以每天让数十万辆车停驶,其他地方也就没有什么不可以;既然一纸命令可以让你一周停驶一天,想让你一周停驶三天五天,想来也不会是多难的事儿。之前的探讨中,无论赞成还是反对,所有人都在一点上有共识,那就是:最终的决策,必须在充分调研、论证,各方意见得到充分表达之后作出,必须是民主程序的结果。所以,几乎所有人都认为,如果要限行,充分征求意见之后,一场唇枪舌剑的听证会是绕不开的程序。然而,我们没有等来这场听证会,却等来限行的通告--让你停你就停,没得商量。

我还收录了当时一位网友贴出的致北京市的公开信,帖子落款是:一个普通市民,主要观点如下(有删节):据统计,北京市私家车保有量已经超过了150万辆,所以此次限行措施的涉及面确实很大。那么请问,牵涉面如此之大的政策要不要经过人大的讨论通过?再请问,牵涉面如此之大的政策在出台之前要不要听取公众的意见,或走一走听证程序?要构建和谐社会,而限行措施既没有听取广大人民群众的意见,在监督落实方面又没有相应的辅助措施,就如此生硬地颁布施行,“和谐”在哪里?

根据公安部交管局2008年12月31日公布的数据,截至2008年底,全国机动车保有量为1.6988亿辆,比2007年增加1011万多辆,其中私人机动车保有量为1.2935亿辆,占机动车总量的76.14%;全国汽车保有量6467.2053万辆,私人汽车4173.39万辆,占汽车保有总量的64.53%。这充分说明我国以私车为主的汽车社会已然定型。我想,在这种前提下,任何地方、任何部门针对私车的管理都应当以人为本,应当反复科学论证,充分征集并尊重民意,更应当严格依法行政。否则,汽车家庭的正当权利得不到保障,汽车社会的气氛就不会和谐,汽车社会的基石就不会稳定。

(三)限行的流行

首轮限行后,北京宣布将继续实行为期一年的机动车限行措施,第二轮到期之后又将尾号限行措施延长了两年,与此同时,限行开设在各地流行。

北京一年的限行转眼而九乐棋牌过,北京市交通委2009年4月5日宣布,2009年4月10日后北京将继续推行“每周少开一天车”的车辆限行措施,实施期限为1年。措施实施的具体时间为从2009年4月11日至2010年4月10日,法定节假日和公休日除外。与前一轮限行措施相比,新的限行措施中,限行时间由每天6时至21时调整为7时至20时,限行范围也由五环以内含五环主路变为不含五环主路,尾号轮换时间也由1个月一次调整为每13周一次。 同时,北京市还将推行差别化配套建设停车位标白金会准和适度提高停车收费价格,严格规范占道停车。并且加快建设智能交通系统,推进现代交通文明建设,进一步改善交通秩序,提升服务和管理水平。

2009年4月10日是北京第二轮五日制限行截止日期,北京市政府、北京市交通委等部门提前一周在4月2日召开了新闻发布会,宣布北京这一轮机动车限行到10日结束之后,将继续实施机动车每周限行1日的措施,期限由一年延长为两年。同时还将开始实施其他9项措施,综合治理北京交通拥堵。

新的限行措施将从2009年4月11日起开始实施,到2012年4月10日结束。除了期限比前两轮限行措施实施的期限增加一年外,其他如限行车辆的种类、限行的区域范围、限行时间、尾号轮换等方面都没有变化。除了限行措施外,北京将实施的综合缓解交通措施还包括北京市属单位错时上下班、优化公交线网、改善出租车运行模式、加大驻车换乘系统建设等9项综合措施。其中为缓解北京早晚高峰交通压力,从12日开始,北京市各级党政机关、社会团体、事业单位工作人员,承担城市运行和服务保障的企业单位管理人员,以及北京市各级国有企业和城镇集体企业职工上班时间由8时30分调整为9时,下班时间由17时30分调整为18时。同时建议其他企事业单位可根据实际情况自行确定错时上下班时间。

而与此同时,北京限行的示范效应开始在全国各地“发酵”。

广州市交委主任冼伟雄在广州市十三届人大五次会议招待会上表示,从2010年6月起到11月广州亚运会举行,广州将全面执行“迎亚运,保畅通”方案,核心内容是参照北京举办奥运会的经验,对机动车进行“车号分流”,其中包括在亚运会举行期间“实施机动车按照车牌号进行分流”。

由于拥堵欧博平台严重,近年来广州的交通问题饱受批评,而亚运期间如何保障交通顺畅,也已经成为当前广州市民和媒体最关注的热点话题之一。面对媒体提问,冼伟雄披露说,“保畅通”方案的主旨是通过对机动车实施“车号分流”,确保亚运会各个场馆包括运动员居住地,还有人民群众观看亚运会赛事的道路畅通。  他说:“亚运会到来时,我们准备全面正式实施机动车按照车牌号码进行分流。从而保障亚运会期间路更畅通。” 当时新华社在电讯稿中特别指出,值得注意的是,与北京类似的是,广州市有可能在亚运会结束后继续实行“车号分流”。冼伟雄说,盛京棋牌广州市交通部门会总结迎亚运的经验,将城市交通的“亚运模式”在会后固化下来,“达到通过亚运会促进广州市路更畅、道更通的目标,改变广州交通拥堵的局面”。

此外,在这次人大会上,广州市交警部门有关负责人也介绍说,亚运期间的机动车限行方案,还以保证亚运期间广州市区空气质量环境为前提。因此,广州市区目前登记在案的高排放、高污染、以货车为主的130万辆“黄标”机动车,在亚运期间将禁止在广州市行政区域内行驶。而进入广州市道路行驶的外地籍机动车,也需符合国I以上排放标准,并持有有效的绿色环保标志。对违反环保标志限行规定的车辆,予以罚款和扣分处罚。而针对广州公务车是中华娱乐否受限行措施影响一事,广州市交警支队副支队长吴泽驹表示,届时亚组委将为确有需要的公务车下发“亚运保障专用车”车牌,持有此车牌的公务车,将不受限行措施影响,没有此车牌的公务车,将视同私家车对待。

有趣的是,中国对私家车的限行管理居然传染到小地方――秦皇岛的北戴河。2010年夏天,媒体报道了北戴河也要对本地车辆实施单双号管理的消息,指出为确保暑期道路畅通,保障中外游客的出行安全,河北省秦皇岛市公安局发布《关于加强2010年暑期道路交通管理的通告》,对全市多个区域实行暑期交通管制,其中北戴河区将实行单双号通行管理。《通告》规定,2010年7月10日0时至8月15日24时,秦皇岛市将对驶入北戴河区的本市核发牌照机动车实行单双号通行管理。具体管理办法是对本市核发牌照机动车,按车牌尾号实行单号单日行驶、双号双日行驶。外地核发牌照机动车不受此限。这意味着造成北戴河夏天交通拥堵的北京号牌的私家车辆可以不受限制。

然而2010年8月,我和家人在北戴河度假,发现当地并未严格执行这一办法。与当地一位司机聊天,他说:当地司机反对声音太大,没有办法。这大概就是限不住的民声和民生吧。

(四)限行政令给中国“堵城”打吗啡

从目前国内几大“堵城”的限车举措来看,北京按照尾号对机动车实行每周限行一天,上海拍卖车牌、外地车辆禁止驶上高架桥,重庆向外地车辆收取入城费。几大“堵城”均在民意和民生的独木桥上各自摸索着前行。

2010年13日举行的上海第四次综合交通调查新闻发布会上,上海市城乡建设和交通委员会有关负责人表示,将在交通出行大调查中,就车牌拍卖、道路拥挤收费等各类交通管理政策的现状和发展方向,收集和倾听百姓的意见。有关部门宣布,2010年9月中旬起,上海将在全市范围内对6万余户家庭开展入户调查,以系统、全面掌握上海居民出行和交通管理运行的现状,从而帮助完善2010年上海世博会的交通保障措施,并为今后优化交通管理政策提供参考。这一调查计划于当年10月底完成,年内形成主要结论,2011年上半年公布结果。 负责此次大调查的上海市城乡建设和交通委员会下属的城市综合交通规划研究所所长、市政府咨询专家陆锡明说,调查将重点了解市民的出行方式、出行意愿,掌握小汽车拥有、交通费用、交通政策等因素对出行行为的影响,具体内容包括对车牌拍卖、交通拥挤收费等重大交通政策发展方向的民意收集。陆锡明介绍说,“轨道线网是否完善”和“私人汽车购置使用”是近年上海交通管理尤为关注的内容,此次调查涵盖了公交乘坐、小汽车拥有和使用等情况,是从根本上注意到有限的城市道路资源需要采取“交通需求管理”。他举例说,北京奥运会就采取了单双号限行、开辟奥运公交专用道等管理措施。上海通过这次大调查,将测算未来的交通需求,为新一轮规划和新政策出台提供科学决策的依据。

数据显示,2004年到2008年,上海常住人口从1800多万增长白金会到2000多万,私车保有量从约30万辆增至70多万辆;近一段时间,上海车牌拍卖均价约在3.6万元。自2004年至今,上海有关“道路拥挤收费”的政策研究一直在进行中。上海曾在1986年、1995年和2004年进行过三次交通出行大调查,每一次调查后施行的交通政策和规划也都顺应了城市的发展需要。与此前三轮调查的侧重点有所不同的是,此次调查还将为2010年上海世博会的交通保障提供参考,汇总出行次数、行程距离、起始到达点等27项数据,了解世博交通的总体负荷和管理难点。

同样的问题也困扰着北京。我曾经布置北京分社撰文总结北京的治堵经验,从2004年开始分阶段治理交通拥堵以来,北京迎来了“七年之痒”。然而在人们逐渐对政府的努力开始“审美疲劳”之时,2010年北京对交通拥堵的缓解也进入了一个新的阶段。

纵观7个阶段的工作方案内容,差异不多,但不同的是每个阶段都有新的变化,而2010年这一变化更为显著。

根据规划,2010年底前,北京将有亦庄线、房山线等5条轨道线路开通,届时北京将有13条轨道线路运行,轨道交通总里程达到300公里以上,公共交通出行比例将达到40%以上。

2010年4月1日,北京13个重点地区的停车费上调,作为一项以经济手段自主调节交通流量的措施在酝酿多年后终于实施。在强制性行政措施之外,增加了更多的经济杠杆。

北京市政府副秘书长周正宇认为,限行措施绝不是解决交通问题的唯一方式,如果只靠限行就能彻底解决北京的交通拥堵,那城市交通问题就简单了,就不会成为目前一个世界性难题了。限行措施的实施只是为了缓解目前的交通压力,为优先发展公共交通赢得时间和空间。

据介绍,到目前为止北京已经进行了6个阶段的交通拥堵综合治理,马上就要进行第7个阶段的交通拥堵综合治理。到2015年,北京轨道交通将达到561公里,公共交通出行比例将达到45%以上,北京的交通状况将会得到进一步缓解。

我认为,抛开对北京限行法律根据的追溯问题,如果北京市有关部门能在限行期间在公交建设上真的有所建树,也算对得起限行期间千家万户有车家庭做出的巨大牺牲。否则,限行将仅仅起到打吗啡的作用,其历史效果必将受到质疑。

在北京宣布进行第三轮为期两年的限行举措后,我发表了名为《北京缓堵组合拳为何“十全九美”》的文章,指出,北京市有关部门召开新闻发布会公布了缓解拥堵的十大具体措施,其中,2010年4月10日本轮机动车尾号限行结束后,北京将继续实施机动车每周限行1日的措施,期限由一年延长为两年,同时还宣布将实施错峰上下班、差别化停车价格、鼓励出租车叫车服务等其他9项交通管理措施,亮出组合拳多管齐下综合治理北京交通拥堵。

客观评价这缓堵十大举措,可谓“十全九美”。因为虽然十大举措中,错峰上下班等九大举措预计可以取得不错的缓堵效果,也体现了主管部门对民意民智的吸纳;但是本来就争议很大的尾号限行措施继续实施两年,无疑将继续受到公众和专家的质疑。正因为此,这十大举措形成的组合拳很难称得上是十全十美。

对于北京尾号限行,其积极作用是有可能为北京公交建设尤其是轨道交通建设赢得时间和空间。但是,其法律溯源问题一直存在争议。把道路交通安全法中相关条款作为尾号限行的法律出处明显不合适。专家认为,长达一年或两年交通限行的本质是对公民私产使用权的征用,涉及对公民财产权的保护、补偿等很复杂的问题,因此必须经人大审议。

对于北京尾号限行政策这项涉及公共利益的政府决策,民意基础也是不容回避的问题。根据有关部门公布的数据,北京零点调查公司调查显示,90.4%的被调查者支持继续实行限行措施,其中有车人占87.6%,无车人占94.8%。表面看,这一抽样调查可以“圆满”地回答限行民意基础的问题。然而我注意到,这一“十人九顶”的调查结果与一些网络调查大相径庭。例如,截至我当时发稿时,新浪网推出的一项网络调查显示,79.3%的受调查者反对尾号限行,赞成的只占到17.8%。“为什么官方的调查和新浪网的调查差距那么大呢?”网友的这种疑问其实是有道理的,是担忧在限行问题上民意“被调查”的直言。

全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康在2010年“两会”上曾对我表示:“北京的尾号限行是不得已的做法。从经济学的原理看,应当尽量避免采取限行这种做法。交通限行只能作为不得已的过渡性措施。”

贾康委员说:“解决北京交通拥堵的根本是在中心区能够建成网状地铁系统,能够通过地铁把最主要的流量分散,交通拥堵压力会自然而然地得到缓解。届时再配合其他管理措施,应该争取取消限行。短期内可能还不行,但是我们已经能看到前景。现在不是说2013年至2015年间北京地铁会成网,应在地铁逐步成网的过程中,逐渐把限行这种行政化手段淡化掉。”

长期观察北京市交管局网站首页的交通流量图我发现,实际上,尾号限行是否对道路资源利用率造成浪费这一经济学课题确实要引起有关部门关注。根据北京尾号限行规定,限行时间为工作日的早7时至晚8时,长达13个小时。然而除了早晚高峰时段,适时显示的交通监测流量图上,畅通的绿色成为主流。这从某种角度可以证明,在限行的一部分时间内,道路资源没有被最大化利用。这正是从经济学原理看,一刀切的限行是难以避免的低效率问题的表现之一。

此外,据北京保监局统计,因机动车限行措施,截至2009年6月30日,北京市已累计减免交强险保费1.16亿元,涉及机动车141.4万辆,平均每辆机动车减收保费82元。再加上养路费等的退费成本,限行的行政成本可谓高昂。

归根结底,北京等大城市交通问题的根本解决之道是依靠停车费、燃油税、拥堵费等市场化的引导手段和完善公交硬件建设、服务质量实现公交出行比列的提升。要让市民自由、自愿地选择出行方式,而不是从降低管理难度的角度一刀切地搞效率低下的限行。2010年4月1日,北京停车费价格变化当日,中心区停车数量的变化就显示了这种经济化引导手段的力量。遗憾的是,这种市场化调节手段现在不是替代限行,而是要与限行“并行”两年。这也使得市场化的调节手段对缓解交通拥堵究竟能起到多大作用难以清晰显现。

(五)“不折腾”:政府应保护汽车家庭的权利

针对北京颇受争议的“五日限行”,《人民日报》当时发文指出,北京市英岛律师事务所邓泽敏律师认为,根据物权法的规定,所有权人(包括国家、集体、私人)对其依法享有所有权的机动车享有占有、使用、收益和处分的权利,任何单位和个人不得侵犯。即便每周限行一天,也限制了所有权人对机动车使用权、收益权的完全行使,继而使所有权人的所有权产生瑕疵,并导致机动车使用价值的贬损或降低,从法律层面来讲,“侵权”是不可回避的事实。从长远来看加大了管理成本,实际上增加了纳税人的负担。北京大学政府管理学院杨开忠教授希望公共政策的制定能找到利益平衡点,“当个人行为导致整个城市运行效率下降,影响到公共利益时,限行的公共政策就是非常必要的。但是值得注意的是,公共政策的制定要尊重公民权利,在维护公共利益和尊重公民权利、自由之间找到平衡点。”

一分为二地看北京市人民政府奥运后实施的有关交通管理措施,封存公务车、错时上下班等举措无疑是受老百姓拥护的。然而,部分私家车主对按车牌尾号每周停驶一天存有异议。因为这意味着北京市在全国率先利用行政手段对机动车日常管理进行长达半年的大范围“强制干预”。由于没有事先征求民意,并充分公示这种行政管理手段的法律依据,有侵犯汽车家庭权利的嫌疑。公众对这项举措的讨论和质疑是不应回避的。

其实在奥运会结束前夕,围绕单双号限行举措应不应当长期实施,媒体和社会各界人士已经纷纷建言献策。通过这场大讨论,人们得到的重要共识之一就是在一个法治社会中,对现有私家车的长期限行要以法律为准绳,要有法律依据,要符合法律程序,这是任何一种针对私家车的限行政令能够长期存在的基础,也是拥有私家车的汽车家庭的正当权利。

粗略计算,私家车每周少开1天,每月就少开4天,六个月少开约24天,这是当初购车的消费者绝没有估计到的。对此,北京市推出限行政策也有补偿手段,那就是对停驶的机动车减征1个月养路费和车船税。但是,这种经济补偿并不意味着能够替代长期限行政令的合法性。业内已经有专家认为,对现有私家车用行政手段长期限行有侵犯私人财产权利的嫌疑。

对此,比较聪明的做法是把选择权交回给车主。例如,智利首都圣地亚哥也是将车辆根据牌照尾号分为5组,从周一至周五限行。但是,圣地亚哥市政府规定,如果车主希望“无限制”行驶,可以多缴纳行驶许可费;如果车主愿意每周少开几天车,可以免除部分行驶许可费;如果车主决定从周一到周五都不开车,可以免交行驶许可费。

再如韩国,据新华社驻首尔干玉兰、李拯宇介绍,韩国最早实行交通限行制度是在1988年的汉城奥运会期间,当时曾实施过“十日制”(按照车牌号码尾数每天有十分之一的车辆限行)。随着韩国的汽车普及率不断升高,交通拥堵和空气污染等问题困扰着首尔等大城市。为解决这些问题,从2007年上半年开始,首尔市政府又推行了一系列鼓励减少使用车辆的优惠措施,引导市民自觉减少使用车辆。优惠措施规定,如果车主在政府相关部门办理手续,选择每周固定的一天作为自己车辆的“禁行日”,并在车辆上贴上“星期X”的标志,车主便可享受减免5%的车辆税、减免10%至20%的公共停车场停车费等优惠。另外,这样的车辆在加油站加油时还可以享受优惠油价、出入市内隧道时支付的通行费也比别的车要低。

经济杠杆与强制手段相结合,这比简单的一刀切要灵活。实际上,不管是单双号限行还是每周1天限行,其性质是一样的,都是一种头疼医头、脚疼医脚的简单的行政强制手段,更适用于公车而不适用于私车,从长远看,对北京这样的超大城市解决交通拥堵问题起到的作用不会很大。

北京市限行还需要注意另外一个前提,那就是国家汽车产业政策中,鼓励汽车进入家庭的精神。中国机械工业联合会执行副会长、中国汽车工程学会理事长张小虞认为,新世纪以后,汽车工业最大的事情就是在第十个五年计划,第一次写进去了一句话:“鼓励轿车进入家庭”,这对中国汽车市场起到了极大的推动作用。我认为,正是这个英明的决定,使我国汽车产业迅速发展壮大,我国迅速步入了汽车社会的门槛,不但人民的生活品质因为汽车得到了极大提升,汽车产业在拉动内需方面也成为不可替代的火车头之一。限行会使多少人放弃购车,要认真思量。作为中国私家车第一城,北京如果在今后对私家车的使用采取严苛的限制手段,务必会使汽车产业拉动内需的作用大打折扣。

北京市限行以及抑制私家车增长需要注意另一个前提是政策的制定和执行应人性化。在奥运会前,北京市交管部门公布了部分车主可改单双号、残疾人驾车出行不受限制、夜间部分时段出行不受限制的人性化举措,这体现了政府职能转变的微观发力点。同样,长达半年的每周少开一天车的限行举措,也需要这样的人性化的出发点。

北京市限行以及抑制私家车增长需要注意最重要的一个前提是:我们尚处在并将长期处在社会主义初级阶段这个客观事实。这个时间定语是比“奥运后”这个时髦的定语更重要的。想明白这点,我们就应当更深刻地意识到,发展的问题必须在发展中解决。尤其是中央提出落实科学发展观,同样是“鼓励轿车进入家庭”,应该利用政策手段鼓励什么样的轿车进入家庭等结构调整此时显得尤为重要;如何把“鼓励轿车进入家庭”与公交优先战略更和谐地结合在一起,也成为考验政府部门的难题,很显然,答案恐怕不是长期限行这种行政手段。而在国际金融危机的大背景下,要想充分发挥汽车消费对国民经济增长和促进就业的作用,政府必须要保护汽车家庭的合法权利,政策不能折腾,要让老百姓感到买车、用车都很踏实。

2007年9月,国家发改委有关领导在参加“夏季达沃斯”分论坛并作发言时表示,政府不应该简单阻止公民的汽车消费,而可以通过相关政策鼓励人们去购买小排量、节能的汽车,比如对不同排放量的汽车采取不同的税率等。“目前这方面我们所做的工作还比较初级,未来相关策略会更加有效。”这位领导当时强调,中央政府将出台政策框架用以指导地方政府。

回顾近年来中央和地方政府部门相继出台的形形色色的汽车政策,我们不难发现,在中国快步迈向汽车社会的进程中,其实非常需要各级政府部门伸出发挥调控功能的“政策之手”。但是,“政策之手”应当怎样伸却体现了各级主管部门的水平。

举例来说,发改委等六部门公布的为小排量汽车“解限”的政策,新汽车消费税、新车船税等对小排量汽车的“优惠”,发改委公布汽车真实油耗,环保部门加速北京等大城市汽车尾气新标准的实施,上海市制定《<节能环保型小排量汽车技术条件>地方标准》……从中央和地方政府部门近几年一系列的举措中,消费者和汽车生产厂家不难感受到节能、环保这两个汽车消费和生产的“进化方向”。对比早些年,很多地方政府部门纷纷出台全面限制小排量汽车等粗犷、不合理的汽车政策,我们应当承认,各级政府部门在中央树立和落实科学发展观、建设节约型社会精神的指引下,“政策之手”的方向越来越正确,手段越来越细化。

实际上,在市场经济条件下引导一个国家的汽车生产和消费绝不是一件简单的事情。各级政府部门伸出的“政策之手”上要合国情,下要顺民意,更重要的是能通过政策带动经济杠杆让老百姓在用车、养车的过程中切实感受到实惠。从这个角度看,当前的一些汽车政策确实还比较“初级”,力度也远远不够,就像“温吞水”。例如,对节能、环保的小排量汽车,各种税费倾斜可以说是象征性的,有那么点“意思”,却不能对百姓购车决策形成足够的影响。设想,如果各界热切期盼的燃油税等更有力度的调控政策能够及时出台,会算账的老百姓当然会做出自己的明智选择。

我认为,在当前我国机动车保有量逐年高速猛增的背景下,用汽车社会的视角考量“政策之手”的制定刻不容缓。政策的制定者既要看到现有的汽车保有量,也要前瞻未来的汽车保有量;既要考虑到私车已经成为汽车社会的主体,也不能忽视公车对汽车社会的示范和引导作用;既要考虑有车族的担忧,又要保证公交一族的权益。应当承认,在轿车刚开始进入中国家庭时,我国的汽车政策大多数粗犷而且不成体系。而随着汽车社会的来临,各级政府部门伸出的“政策之手”面临着更复杂的情况和矛盾,需要系统地完善和升级。

清华大学汽车工程系高级工程师林建曾经向我介绍,过去,我国很多城市对汽车发展的限制过于简单、粗犷,例如限制小排量汽车、限制给新车上牌照等。现在,随着社会的发展,我们应多向汽车发达国家学习,对汽车的使用进行更高明的管理。例如:在大城市交通拥堵的高峰时段,对单人驾驶的车辆进行一定限制,对乘坐三人以上、能源利用率高的汽车给予鼓励等。

2009年2月,工业和信息化部产业政策司日前正式通过官方网站发布了关于对落实和完善《汽车产业发展政策》公开征求意见的公告。实际上,回首前两版汽车产业政策,保护私家车消费和使用的主题一直未变。遗憾的是,中央政府的精神在这些年不断受到地方部门的干扰。因此,我想强调是新版汽车产业政策应该更鲜明的发出保护私家车消费和使用的信号,另外一方面,国家要清理长期以来,由于地方部门落实不力,给私家车消费和使用造成的障碍。

“不折腾”,私家车消费才有可能成为中国经济的大马力助推器。中国的汽车家庭和汽车社会才能在和谐氛围中健康成长。

 
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